支大林 苗淼
一、影响社会和谐的主要因素
党的十七大报告提出：把提高党的执政能力、保持和发展党的先进性，体现到领导科学发展、促进社会和谐上来，落实到引领中国发展进步、更好代表和实现最广大人民的根本利益上来。十七大报告的这一重要思想观点，充分体现了中国共产党在长期的革命和建设中一贯坚持的立党为公、执政为民的基本思想。
改革开放以来，我国所实现的经济高速增长是建立在经济非均衡发展的基础上的。经济的非均衡发展既是我国经济发展的客观现实，也是我国在经济发展战略上的一种制度安排。然而这一非均衡的发展战略在创造了经济快速增长的同时，也制造了越来越大的城乡差距、收入差距和区域差距，由此引发了诸多的社会问题。
1．城乡差别明显，二元结构突出
我国是一个农业大国，近60%的人口生活在农村。从城乡居民人均可支配收入上看，1978年城乡差距为2.57：1，2005年这一差距已经上升为3.22：1，农村居民人均收入的增长远远落后于城镇居民人均收入的增长。据国家统计局对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户的抽样调查显示，2006年末全国农村绝对贫困人口为2148万人，初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为3550万人，这表明我国农村居民还有相当一部分处于较为困难的状态。城乡差别不仅体现在城乡收入差距上。在我国典型的“城乡二元”的经济社会结构下，相对于农村而言城市能够享受到更多的政策与资源优势，由此造成城市和农村之间竞争与发展条件的不平等，并成为城乡居民收入以及与收入相对应的生活与发展质量指标差距扩大的主要原因之一。因此，如果把城市居民在医疗、教育、社会保障等方面所享受到的各种非货币性因素考虑进去，城乡之间的实际差别则远大于上述比例。对于一个农村人口占多数的国家，不能为农民提供基本的生活保障，不能提高农民的收入水平，不能改善农民的生活条件，是不可能实现社会和谐的。
2．收入分配差距不断扩大，贫富悬殊日益严重
基尼系数是反映社会收入分配均等化程度的指标，基尼系数越大表明社会分配差距越大。改革开放以来,我国由基尼系数所反映出来的收入差距,总的来说呈现一种上升的趋势。据世界银行的统计数字,我国的基尼系数在改革开放前为0.16，2004年已超过0.465，超过了国际公认的警戒线0.4，已经到达危险的边缘。收入分配的差距不仅体现在城乡之间，不同行业、不同阶层、不同地区的收入分配水平也都呈现了明显的分化趋势。有关数据显示，城镇居民收入最低的1/5人口只拥有全部收入的2.75%。个别地区城镇居民之间的收入差距，甚至远远超过了城乡之间居民的收入差距。就不同地区的收入水平而言，东部地区居民收入增长最快，中部地区次之，西部地区最慢。在市场经济中收入分配差距的存在具有一定的必然性。但在我国的收入分配差距中存在一定的不合理和不公平的因素，难以保证全体公民都可以享受到平等的生存权和发展权，都可以享受到改革开放和经济增长所创造的成果与收益。由于贫富悬殊而激化的社会矛盾将难以保证共同富裕目标的实现，也将严重威胁社会的安定和团结。
3.区域经济发展非均衡，基本公共服务非均等化
我国本身就是一个区域性差异比较大的国家，改革开放过程中国家对不同地区实行的差别性区域政策更加大了区域经济发展的非均衡性。“十五”末期，我国GDP总量中，东部地区占55.4%，中部地区占18.8%，西部地区占17.1%、东北地区占8.7%，，中部、西部、东北地区的人均GDP分别相当于东部地区的42%、35%、66%，人均GDP总量最高的省区是最低省区的十多倍。虽然我国政府近几年也采取了大量的政策促进区域经济的协调发展，但在市场经济规律的作用下区域差距的扩大趋势是难以在短时期内得到有效抑制的。区域差距不仅体现在经济发展水平上，地区间的社会发展水平也存在的巨大的差距，各地区在教育、医疗、文化设施等基本公共服务的供给水平和供给质量上也出现了非均等化的趋势。我国的区域差距已经超出了适度的范畴，直接导致欠发达区域经济的发展难度加大，人才跨区域外流，投资效益和资源效益跨区域外溢。如果这些现象不及时解决，将引发一系列的社会问题，不能实现区域的协调发展也是难以实现社会的和谐的。
二、财政支出在构建和谐社会中的作用
三大差距的存在和日益扩大，是多种因素共同作用的结果。其中既有因为制度变迁中的体制磨擦所导致的无序因素滋生的大量不合理的差距，也有市场经济自身无法进行调节而由竞争机制所导致的不可避免的差距。三大差距的长期存在将是我国经济社会发展的主要特征之一，也是我国构建和谐社会所面临的主要障碍。这些差距和问题的存在不仅会影响我国经济的进一步发展，也会积累社会不稳定因素，破坏社会的公平与公正。
任何一个国家或地区在经济发展过程中都可能面对同样的问题，都要经历从非均衡发展向均衡发展的转变。在这一过程中，公平和公正是无法依靠市场经济自身实现的，社会的和谐需要政府的干预。当前，提高党的执政能力、保持和发展党的先进性，必须坚持以民为本、坚持全面协调可持续发展、坚持统筹兼顾，要由过去注重国民经济快速增长变为注重经济社会全面和谐发展，妥善处理各种利益关系，考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益，特别要首先考虑并满足最大多数人的利益要求，使党的工作和党的建设更加符合科学发展观的要求。紧紧把握住这一点，就从根本上把握了党的执政能力建设和先进性建设的真谛，就能更好地完成党执政兴国的历史使命。为此，胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，并将其提到了一个与经济建设、政治建设、文化建设相同的高度，这是我们党对中国特色社会主义事业的新认识、新概括，也为党的执政能力和先进性赋以了新的时代内涵，在理论上和实践上都具有重大意义。
政府的财政支出行为能够直接反映政府的政策取向和政府的活动范围与方向，在构建和谐社会的进程中能够发挥不可替代的作用。加快推进以改善民生为重点的社会建设为我国政府财政支出结构的调整和优化指明了方向。对于由市场经济作用而形成的经济非均衡发展，和在经济发展过程中所存在的市场失灵的领域，政府可以利用财政支出手段进行适度的干预，以保证经济的协调和稳定发展。在市场追求效率的同时，保障公平、促进社会协调发展应当成为政府发挥作用的主要领域。
三、我国财政支出结构基本状况及存在的问题
财政支出在保障社会公正与公平中的作用是不可替代的。政府财政支出的结构应当成为执政为民的具体体现。然而，我国财政支出的安排尚存在着诸多难以满足公共需要的问题，在推动社会公平与公正中发挥的作用受到了一定的限制。
1．财政支出对经济薄弱环节支持力度不够，不利于促进经济协调发展
发达市场经济国家的财政都是以市场失灵为基础，以满足社会公共需要为特征的公共财政，其直接用于经济建设的财政支出均不超过30%。然而，经济建设费在我国财政总支出中一直占据比较大的比重，1978年高达64%。虽然2003年这一比例已经降到30%以下，但是财政支出仍然存在对一般生产性、竞争性领域干预过多，对经济薄弱环节支持不足的问题。
目前，我国财政对国有企业还存在巨额补贴，甚至负担了一些企业的流动资金；很多应通过有偿服务或自筹资金维持运转的事业单位，财政也充当了为其提供资金的角色。1997年至2006年的十年中，国家财政每年对国有企业的亏损补贴和增拨流动资金平均都将近300亿元，累积金额达到2971.07亿元。如果再加上国家财政对企业挖潜改造资金和科技三项费用的支出，十年累计将近1万亿元。财政在经济领域进行的过度干预，不但会对民间资本产生“挤出效应”，而且也破坏了公平竞争的市场环境，无益于市场经济的协调发展。相比之下，农业支出在近年来虽然有所增长，但其占财政总支出的比重却呈下降趋势。1991年国家财政用于农业支出的比重为10.26%，“十五”时期，除2004年达到9.67%以外，其余年度则均在7-8%之间徘徊，2006年国家财政用于农业支出的比重仅为5.3%。哪个好补水晚霜哪个好很好平价好用眼霜推荐护肤哪个牌子的保湿补水眼霜好
2．财政支出难以适应公共需求增长的要求，不利于促进社会协调发展
改革开放以来，伴随着经济的快速增长和居民收入水平的不断提高，我国正从满足吃穿的温饱阶段向追求精神层面地小康社会过渡，我国也开始迈入公共需求的大扩张时期。1993年之前，城镇居民家庭的恩格尔系数均超过50%以上；1994年以来，城镇居民家庭的恩格尔系数开始低于50%，2006年降至35.8%。2006年农村居民家庭的恩格尔系数也已经降至43%。与之同时，由于财政在教育、医疗、社会保障等方面的投入偏低，并带有明显的工业偏好和城市偏好，政府所提供的满足公共需要的公共产品严重地供不应求。
改革开放以来，我国财政用于文教、科学、卫生、抚恤和社会福利救济的支出总额增长趋势比较明显，但其在财政支出总额中所占的比重基本保持不变。这表明我国的财政支出还没能适应公共需求增长的要求，形成以满足公共需求为主的支出结构。而且由于中央财政支出和地方财政支出结构不合理，不利于实现基本公共服务均等化，我国公共需求供不应求的局面无法得到根本的缓解。1994年实行分税制以来，中央财政收入呈总体上升趋势，平均占全国财政收入的50%以上，而中央财政支出占全国财政支出的平均比重不到30%。与之相反的是，地方财政收支呈现出低收入、高支出的失衡状态。2006年中央财政收入比重为53%，支出比重仅占25%；地方财政收入比重为47%，支出比重却高达75%。根据2006年的统计数据，原本属于中央政府支出范围的收入再分配的社会保障、抚恤和社会福利救济的绝大部分也被下放给了地方政府。上述两项财政支出中央支出只有地方政府支出的9%。而属于准公共品的文教、科学、卫生事业一项，中央也只有地方政府的11%。中央和地方财政支出结构失衡的直接后果是地区间财政支出出现明显分化，加剧了各地区基本公共服务非均等化的趋势。
四、进一步优化我国财政支出结构的对策建议
当前，我国财政收入增长速度之快是以往没有的。在国家财力迅速增强的情况下，已经具备把更多的财政支出投向公共服务领域的经济实力，也需要把财政支出向公共服务领域进行倾斜。从2005年开始，我国的财政支出已经明显倾向于农业、教育、就业和社会保障、公共卫生等经济社会发展薄弱环节，向困难地区和群体倾斜。这表明我国政府职能正从经济管理转向社会服务，更加注重履行社会管理和公共服务职能，更加注重为市场主体提供良好的发展环境，更加注重经济社会和谐发展，更加注重解决民生问题。根据十七大提出的“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的基本精神和我党所一贯坚持的执政为民的基本宗旨，财政支出领域改革的成功与否将成为评价我党执政能力的重要参考指标，而社会和谐自然也应成为我国财政支出结构调整的基本价值取向。
1.科学界定财政支出的范围，完善公共产品的供给方式
以社会和谐为取向的财政应该是以满足社会公共需要为主要目标的社会资源配置活动，所处理的应当是在社会资源配置中，市场不能进入和市场作用失误的领域。按照这一标准，今后我国政府的公共支出主要有两大类：第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出，如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要；满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和生态环境保护等的需要等。第二类是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实际效率和公平兼顾的支出等。同时，对于不同类型的公共产品还应当采取灵活多样的供给方式，在可能的领域充分发挥私人产权在公共产品供给方面的积极作用，最终在公共产品的生产上形成政府、私人共同供给的局面，进而从质和量两方面保证社会公众对公共产品的需要。
2．控制行政经费规模，努力降低政府运作成本
在今后经济体制的转轨过程中，为了控制行政管理费用的过度膨胀，提高政府行政效率，必须从多方面采取措施，严格控制行政经费规模。一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法。一方面要确保正常的行政经费提供；另一方面，又要严格控制经费的支出规模，控制不合理开支，提高经费使用效率。二是推进行政改革，精简机构。通过建立有效的政府公务员系列的竞争机制，改变行政机关人员只进不出的现象，改变目前机构臃肿、人浮于事、效率低下的现状，努力减少财政供养人口，节约财政支出，减轻社会负担。三是完善预算管理制度,加强对财政收支的监管。同时，完善政府官员的政绩考评体系，改变只看人均GDP和财政收入增长的评价标准，应综合考虑行政人员的精简，行政成本的下降，公共产品和公共服务质量的提高，社会福利的增长，以及产业结构和城乡就业结构的改善和精神文明的提高等多方面的因素。通过科学的政绩考评指标促进政府改善财政支出结构和经济结构，推进社会的和谐发展。
3．减少对竞争性领域的财政投资，增加对基础设施和基础产业的投入力度
政府通过财政支出手段参与经济应保持在合理的范围内，应当退出一般竞争性和盈利性的领域，并最大限度地发挥这些领域中市场配置资源的优势，更好地实现政府宏观调控与市场机制的互补和有机结合；应当逐步从追求短期经济增长的单一的目标选择中淡出，转向以追求经济内生增长机制的培育和可持续发展的政策方向，着力点应该进一步集中在基础设施和基础产业的投入上。为此，财政应减少甚至取消对一般工业企业的流动资金、资本金、挖潜改造资金和企业亏损补贴的拨款，这不仅可以减少财政支出，而且有助于减少因财政支出“越位”可能产生的挤出效应，为各类企业公平竞争创造良好的外部环境。与此同时，农业和农村的基础设施建设则应成为财政投资的重中之重。农业和农村的基础设施建设应当树立以财政投入为主的思想，在此基础上充分发挥财政资金的引导作用，采取税收优惠、信贷支持、财政贴息等多种措施，鼓励和吸引社会资金参与农村和农业基础设施建设。
4．强化社会公共事业和公益事业支出，促进社会公平与和谐
社会公共事业和公益事业要真正做到面向全体社会成员，特别是要面向欠发达地区、低收入阶层和弱势群体。因此要着力发展基本公共服务，要从保证全体社会成员享有社会基本公共服务的基本权利出发，切实加强义务教育、基本医疗、公共文化、计划生育服务、社会救助等基本服务体系建设，保证公共财政的投入，加快推进基本公共服务均等化。既要推进社会成员享有基本公共服务的权利平等与机会均等，也要努力缩小城乡和地区之间社会事业发展的差距，扩大公共财政和各种社会资源向农村和中西部贫困地区倾斜，推动公共服务协调发展。在加大财政直接投资和基本服务问题得到较好解决的同时，结合投资体制改革，探索通过财政补贴、特许经营、贷款贴息、优惠政策等措施支持社会力量举办营利和非营利公共服务，积极发展经营性产品和服务，满足社会成员多层次、多样化的需求。
5．完善政府间转移支付制度，调整财政支出的区域性结构
在区域发展差距不断扩大的过程中，作为均衡区域发展的主要手段，由于目标定位不合理、总量不足、形式复杂多样，我国的政府间转移支付制度并没有发挥其应有的作用。因此，促进区域协调发展的重点就是要完善政府间转移支付体系，通过调整纵向和横向的财政能力不均衡，调整财政支出的区域性结构，逐步实现公共服务支出的基本均等化。首先，要调整转移支付的类型结构，增加均等化补助比重。对现行的一般转移支付和各类专项转移支付进行幅度整合，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款规模，削减非规范化的税收返还和专项转移支付等补助形式。其次，调整转移支付的地方分配结构，推进财政横向均衡。中央政府应增加中、西部和东北地区贫困地区获得转移支付的份额，对于存在有跨区溢出效应的地区财政支出要做出适当的补偿。第三，逐步用“因素法”取代“基数法”来确定转移支付的规模和资金分配。综合考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，以及各地公共商品和服务支出成本的差异，对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。
