王相敏 张宁
作为我国国民经济支柱的国有企业的改革，一直是我国经济体制改革的中心环节。从改革开放至今，国有企业改革走过了近三十年历程，政府先后出台了多种政策、措施进行探索与尝试，使企业在产权制度、经营方式、管理形式、运行机制上得到很大转变，改革取得了一定成效。但在改革进程中，新的挑战与问题不断出现，从国有企业目前的发展状况看，其距“建立现代企业制度”的目标仍有相当一段距离。本文在回顾国有企业改革历程的基础上，分析了国有企业面临的问题及其成因，并提出对策建议。
一、国有企业改革历程及存在问题
（一）国有企业改革历程
在传统的计划经济体制下，本应归企业所有的各项权利被政府掌控，企业利润全部上缴，亏损由财政补贴。企业没有任何自主权，没有自身的经济利益，也不承担任何经济责任，致使企业始终处于被动位置，企业仅仅是一个生产组织。针对以上弊端，我国从1978年开始对国有企业进行大胆的调整和改革，大致经历了 “放权让利”、“利改税”、“承包经营责任制”和“现代企业制度”四个阶段。
1．“放权让利”阶段（1978年——1983年）。放权让利阶段以“扩大企业自主权”为中心，扭转了政府高度垄断的局面，职工长期被压抑的积极性、主动性和创造性，在一个较短的时间内释放出来，企业有了盈利意识，自我积累能力与发展能力有所提高。虽然这一阶段只是对国企制度改革的浅层次尝试，并未触及更多实质性问题，但它打破了原有体制的高度集权，使企业的自主权与经营活力得到明显改观，为后期国有企业改革奠定了基础。
2．“利改税”阶段（1983年——1986年）。为保证“扩权”的规范性与制度性，国家提出“利改税”措施，使企业扩权以法律形式固定下来，改变了国有企业只上缴利润不能征收所得税的传统模式，并从制度上减少政府的不必要行政干预，克服了讨价还价问题。同时通过合理税目、税率，将当时的工商税按纳税对象划分为产品税、增值税、盐税和营业税，将产品税的税目划细，适当调整税率[1]，在一定程度上缓解了企业税负不均问题。前两个阶段均以企业扩权为中心，使企业由政府附属物变成具有相对独立利益的经济单位。
3．“承包经营责任制”阶段（1986年——1992年）。针对上两个阶段存在的问题，政府将改革推进到第三阶段，即实行承包经营责任制阶段。承包制依据所有权与经营权适当分离的原则，以承包契约的形式，确定委托人(国家)和代理人(企业)双方的责、权、利关系。使企业能以独立的法人地位进入市场竞争，成为具有独立经济利益和经营自主权的商品生产者，在一定程度上约束了政府干预企业的行为，使企业与国家间的关系由原来的行政隶属关系变为以盈利为主要内容的经济契约关系。
4．建立现代企业制度阶段（1992年——至今）。这一阶段改革以构建完善的企业法人制度和有限责任制度为基础，力图解决企业“负盈不负亏”和缺乏活力的问题，企业从相对独立的经济实体变成面向市场的法人实体和市场竞争主体。同时，国家从宏观经济的全局背景入手进行战略性调整，为国有企业提供良好的改革环境与配套措施。在国有经济布局方面提出国有经济要有进有退、有所为有所不为，解决国有企业布局分散、战线过长问题；在资产管理体制方面，十六大报告中明确指出，“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”改变了国有资产出资人代表不明确、国有资产管理责任不到位的状况。十七大报告中又进一步提出“加快建设国有资本经营预算制度，完善各类国有资产管理体制和制度。”加强了国有资本的预算约束，为国有资产实现保值增值提供了制度上的保证。
（二）国有企业改革中存在的问题
1．国家与企业的利益分配没有合理的界定
回顾国有企业改革历程，每一次改革都着重于国家与企业新的利益分配关系调整，但既能够保证国家财政收入，又能保证企业正常经济运行的利益分配点始终未能找到。第一步放权让利中，国家开始考虑企业的利润留成和权利，但是放权和让利的幅度和界限掌握在国家手中，企业利益仍得不到保障，影响其扩大再生产。于是国家开始进行“利改税”，目的是想把两者利益关系用税法的形式固定下来，以保证政策实施的规范性。但当时的价格制度仍停留在国家定价基础上，而不是市场定价，这就说明企业盈亏的决定权仍控制在国家手中，同时利润调节税采取一户一率形式，缺乏平等税赋的条件，反而加重了企业税收负担。在实行承包制后，企业自主权有所扩大，但企业负盈不负亏的问题没有解决，如果企业一旦出现亏损或破产，责任全部由国家承担，国家利益难以保障，并且企业的短期行为较为严重，承包人在选择利润大收益快的短线产品部门后，为完成承包指标，往往过度消耗现有资源或采取少提折旧等办法，造成国有资产流失。为避免这种企业不能独立经营的局面，国家提出建立现代企业制度，但在股份制改造中企业不仅要交33%的所得税，还要根据国家股占企业股份的比重上交红利，税收与红利的双重压力，再一次使企业面临利益流失的困境[2]。
2．国有企业负债率居高不下
二十世纪八十年代初，国家为了提高国有资金使用效率，将原来的财政直接拨款方式改为通过银行转贷给企业使用的方式。但由于银行本身体制的严重缺陷以及借贷双方由于产权不清而形成信贷软约束，使国有企业背上了高负债的包袱，并且在实行“拨改贷”后国家财政几乎不再对国有企业增注资本金，企业一方面尽力避免资本金不足的问题，一方面又要支付贷款所带来的利息，进一步加重了企业债务负担。于是政策又转向“贷改投”，支持国有企业上市直接融资，弥补企业资本金不足的缺陷，但此时国有企业大多设备陈旧，落后的技术装备水平难以形成价格优势，导致资本投入不能收回，债务越积越多，未能扭转负债率高的现状，一些企业陷入经营困境，银行不良信贷资产压力不断增加。1994年税制改革后，又取消了从销售收入中提取1%补充流动资金和税前还贷的政策，企业生产经营和技术改造所需资金只能依靠银行贷款，必然造成企业的资不抵债。为缓解国有企业沉重的负债压力，国家对国有企业开始实行“债转股”，但这一机制的运行并未从根本上解决企业高负债问题，由于“债转股”条件过于严格，负债企业极少有符合条件者，使这一政策缺乏可操作性。
3．企业运行机制差
企业运行机制差主要体现在两个方面：一是企业经营者的约束激励机制不完备，由于经营者不用为其决策承担任何风险，在企业经营过程中就缺乏对国有资产保值增值和企业盈亏的责任感。并且经营者的劳动收入往往与企业经营效益无关，这就造成经营者不可能把企业利润最大化作为经营的唯一目标，使企业经济效益始终提高不上来。同时由于对经营者监督管理机制不完善，经营者利用对企业的实际控制权，捞取个人好处，增加企业成本，降低企业利润，造成国有资产流失严重。二是企业竞争能力弱，经济效益提高不上来。国有企业技术装备大多停留在二十世纪八、九十年代的水平上，设备老化，生产方式落后，加上企业经营管理和营销方式扭转缓慢，使企业在新产品新技术方面的开发性减弱，只能生产中等质量产品，而这部分产品市场早已饱和，产品供给量远远超过需求量，致使产品销路阻塞，在市场上缺乏竞争力。
4．国有企业所有者主体缺位
从法律意义上讲，国有企业产权归全体人民所有，但由于所有者的高度分散性，全民无法参与到国有资产的监督和管理中，对于企业的经营状况、资产数量与流向等方面更是模糊不清，产权只在名义上属于人民，造成国有企业所有者被“虚置”，并产生代理行为。而作为代理人的经营者，在经营过程中真正掌握着国有财产的支配权、使用权，却不相应承担责任，必然容易出现“内部人控制”问题，经营者运用手中权力谋取私利，一旦国有企业出现经营损失，并没有具体人员对企业负责，企业损失只能由全体人民来承担。这种所有者缺位在增加代理成本的同时，引起了国有资产的责任承担者和监护者的缺乏，使国有资产大量流失，难以维护国家的经济效益。
二、国有企业改革中存在问题的原因分析
（一）国有企业政策性负担沉重，制约其竞争力发展
国有企业的政策性负担包括社会性政策性负担和战略性政策性负担[3]。
1．社会性政策性负担
社会性负担重的历史成因主要在传统指令性计划经济体制下形成，政府为了实现充分就业的目标，对就业人员进行统一调配，造成国有企业冗员达到20%至30%左右。这些过剩人员始终是国有企业发展过程中的一个沉重包袱，必然导致企业运营成本过高，经营效率提高不起来。此外，企业还承担了许多政府的社会职能。由于国企历史性人员过多，随着时间的推移，这部分退休职工的养老费用和医疗保险费用在企业经营资金中占据了一定比重，同时由于计划经济时期第三产业不发达，国有企业自办社会服务体系，从学校到医院，从食堂到社会治安，这些本应该由政府履行的社会职能全部压在国有企业的肩上。虽然目前在社会保障等方面正在进行一系列改革，但要想国有企业从沉重的社会职能中解脱出来仍需要时间和资金的投入，这就有加大了企业的改革成本。
2．战略性政策性负担
从党的十五大开始实行国有企业开始大规模的战略性调整，国有企业在总量减少的同时逐渐向大型企业集中，但在经济布局中国有企业仍存在着结构性问题，致使国有资本始终处于分散状态，发挥不出国有经济优势，影响了国有经济结构优化和总体质量的提高。主要表现在三个方面：一是国有企业行业分布不合理。国有经济“分布分散，战线过长”的问题依然存在，国有资本几乎分布于国民经济的各个领域，有限资本分散使用。同时，国有企业广泛分布于一些市场化程度高，竞争激烈的行业。而在现有的国有企业中，竞争性国有企业的问题最为突出，由于其制度、机制等方面缺陷，其效率和效益往往不如非国有企业高，发挥不出国有企业的优势；二是产业结构不合理，新兴产业特别是高科技产业比重低。由于在过去的计划经济时期所形成的多是传统产业，而这些传统产业多运用传统工艺，运用粗放型生产方式，技术装备水平偏低，无法根据市场供求变化及时进行改造，导致市场竞争力不强。三是处于传统产业中的国有企业相当一部分是分布在资源型产业，由于生产方式的不科学，造成物资消耗大，资源浪费现象严重。
（二）政企不分是国有企业陷入困境的根本原因
尽管国有企业改革始终在强调政企分开和两权分离，但政府对企业的干预程度仍然没有减少，在规范政企关系中存在两点障碍。
1．政府职能障碍。由于政府集多种职能于一体，既是国有企业的拥有者又是社会的管理者，既关心国企的经营绩效又是市场规则的制定者，因此难免会用手中的权力干预企业日常的经营管理。
政府的社会管理职能与国有资产管理职能本应该是由两个系统实行，但在具体操作中两种职能往往相互混淆。因此当国有企业的盈利目标与政府的社会目标相冲突时，就会牺牲国有企业的盈利目标以实现社会目标。如在改革过程中，政府往往会采用直接划拨等行政手段将经营效益差的企业强加给效益好的企业，以完成政府稳定社会等职能，这就使企业丧失了公平竞争的环境。另外，政府多将某些官员直接委任为国有企业经营者，国有资产的支配权掌握在政府官员手中，但他们却不承担经营风险与责任，这种权利与责任划分的不明确在增加代理成本的同时，引起了国有资产的责任承担者和监护者的缺乏，使国有资产大量流失，难以维护国家的经济效益。
2．产权障碍。政府仍然是国有企业的实际代表者，在本质上就具有“管理者”权利，其管理范围必然触及到企业的微观层次，干预企业的经营活动，因此只要政府还是国有企业的实际代表者，对于国有企业来说，政企、政资就很难分开。
（三）法人治理结构不合理一直困扰国有企业改革深化
完善的公司治理结构应包括股东会、董事会、监事会，其运行机制应是股东会决定公司的经营方针和投资计划，同时选举、更换董事和监事，决定有关董事和监事的报酬事项；董事会负责召集股东大会，执行股东会决议并向股东会报告工作，批准公司的基本管理制度并听取总经理的工作报告并作出决议；监事会则负责检查公司财务，对董事、总经理和其他高级管理人员执行公司职务是违反法律、法规或者章程的行为进行监督，当董事、总经理和其他高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求其予以纠正，必要时向股东大会或国家有关主管机关报告。
而我国目前的董事会、经理、监事会基本还是原有国有企业的领导成员组成，经营者的管理仍套用行政级别。一是董事会和经理层人员多由上级直接委任，他们往往只会考虑上级的偏好与要求，追求自身利益最大化，从而使企业正常的经济效益受到损害，出现大量腐败现象；二是董事长与总经理由一人担任，董事会权利与经营管理权集中在一人身上，使得个人专断行为及私吞公司利益现象普遍存在；三是监事会成员多有本公司职工组成，其工资、福利等都与被监督人密切相关，不可能实行严格监控，同时缺少监事会履行职责的程序性保障制度和措施，使监事会形同虚设。
另外企业内新老三会的矛盾问题仍然存在。按照现代公司治理要求，新三会产生后应取代老三会原有职能，但目前一些企业的老三会并没有转变其职能，在企业中出现了董事会和党委会两个核心，模糊了两者的权力界限，当二者意见不一致时往往否决的是董事会决策，严重威胁了董事会的独立性。
三、完善国有企业改革的对策建议
（一）发展国有大型企业，控制经济制高点，引导经济发展方向
发挥国有经济的主导作用，要坚持“有进有退，有所为有所不为”及“抓大放小”方针，进一步推动国有资本投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力，并由中央政府代表国家履行出资人职责。同时国有企业要从一般竞争性行业退出和收缩，让更多的社会投资主体进入。
抓大需将发展大型企业集团与调整产业结构相结合，发挥大型企业优势[4]。首先，在公共产品行业，应选择国家经营模式。由于公共产品的生产目的具有非营利性特征，企业不以营利为目的，需要向全体公民提供免费产品与服务，私人部门无法进行经营。这就需要政府对提供公共产品的企业进行直接控制与管理，掌握企业资产所有权，根据市场需求程度决定企业经营。其次，在垄断性产业应选择国家控股模式。垄断性产业主要包括基础设施产业、能源产业、自然资源产业等方面，这类企业不宜由政府直接管理，但应让国有股占公司股份的主体地位，以确保国有资产的增值保值，同时能够及时满足社会需要，为社会目标的实现提供保障。第三，对于竞争性行业，国有企业应以技术含量高、产品关联度强的行业为主，建立符合现代企业制度的大型企业，支持集团公司通过兼并、联合加快企业发展，增强企业国际竞争力，引领行业内其他企业发展方向，发挥其在资本运营、资源配置、技术创新、市场开拓等方面的优势，增强国有经济的带动力和影响力。同时对国有中小型企业则要通过兼并、破产、重组等方式，逐步退出市场。
（二）转变政府职能，实现政企分开
在国有企业资产运营中，真正实现政府的监督与企业的经营分离。我国目前实行的国有资产管理体制改革在一定程度上改变了国有资产出资人不明等问题，但还应注意要明确界定国有资产管理机构、国有资产营运主体与企业之间的责任和权利，国有资产管理机构的任务只是依法享有企业出资人权力，享有资产收益权，不应对企业的日常经营活动进行直接干预，确保企业法人的独立性。
优化行政管理机构，减少部门间的职能交叉，提高行政管理效率。行政部门可按照经济领域划分为工业管理部门、农业管理部门、运输管理部门、城建管理部门、教育文化管理部门等，撤销、合并原有的多个经济管理系统，对行业制定统一标准，进行统一管理。
发挥中介组织作用，将部分政府职能社会化。将关于协调、咨询、评估等方面的职能转交给中介服务组织与行业协会，使政府从直接管理的角色中退出，进行间接管理。
（三）完善公司法人治理结构，建立激励与约束对称的激励机制
激励机制与约束机制是公司制度安排的基本内容，其施行的关键是两种机制的对称性。如果激励程度过大，公司成员的职位不受任何方面的威胁，不存在危机感和竞争性，会造成人员的偷懒行为，企业正常运作受到阻碍；如果约束程度过大，公司成员所得报酬往往与其职位不相适应，员工为增加自身收入容易产生腐败行为，给企业资产造成损失。
对于企业管理者来说，其收入应与企业的经营业绩挂钩，通过年薪制、股票期权制等进行个人报酬激励，合理拉开经营者与普通职工的收入差距，保证人力资本的积极性。同时采取目标约束、法规约束等机制，把外部监督与内部监督结合起来，建立决策失误追查制度，防止经营者的盲目行为。
对于监督成员，应制定监事工作条例，实现监事工作科学化与规范化，提高件事会、审计、职工代表、纪检监察队伍的素质[5]。在工作条例中还应制定具体实施细则，提出对监督成员的考核和奖罚原则，对监督表现突出者进行物质或精神奖励，对不能认真履行职责者予以必要的处罚，以便形成有效的激励与约束机制，保证监事人员工作的积极性与严谨性，不断提高监督质量。
（四）完善国有企业改革的配套措施
1．加快再就业工程建设，为减员增效做好扶助工作。由于国有企业冗员现象严重，为了保证国有企业健康快速发展，企业内部必然会采取减员增效措施，这就会导致相当一部分企业职工面临下岗再就业问题，因此需要完善再就业制度，保障职工基本生活。制定明确、公正、合理的结算标准保证下岗职工应得利益和权益不受损害，为下岗职工制定社会保险账户，并补齐社会保险基金。同时要为下岗职工再就业创造条件，鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员，为劳动者自谋职业和创业提供优惠政策，并加强职业培训，大力推进技能劳动者培养，加快提高劳动者素质。
2．进一步开放和发展资本市场。完善的资本市场是以高度发达的证券市场及股票的高度流动性为前提的，主要依赖证券市场“用脚投票”来实现的。一个发育健全的股票市场，实际上也是一种有效筛选上市公司与经理的市场。通过创新上市公司的选择机制，逐步解决上市公司国有股、法人股不流通问题，加快产权交易市场的建设。
在国有企业改革的三十年历史进程中，其取得了举世瞩目的历史性成绩，但在国家与企业的利益分配关系、国有企业负债率、企业运行机制等方面仍存在突出问题，挖掘这些问题存在的根源可以发现国有企业发展困难并不是来源于国有制度本身，而多是体制性原因和政策性原因，只有针对问题形成的原因采取综合配套的改革措施予以解决，才可能建立较完善的现代企业制度，促进国有企业持续健康发展。
